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          • 美国外资委在神神秘秘做些什么?

             

            美国国会下属美中经济与安全评估委员会11月中旬出报告“建议国会修改法律,授权美国外国投资委员会(CFIUS)...



            美国国会下属美中经济与安全评估委员会11月中旬出报告“建议国会修改法律,授权美国外国投资委员会(CFIUS)禁止中国国企收购美国企业或取得有效控制权”。既要确保美国安全又要为美国经济服务的CFIUS有些“神神秘秘”,它要做什么呢?



            美国情报、军事机构之外的“秘密武器”
            “中国正在以各种方式进军美国。让中国政府及其企业毫无障碍进入美国自由市场,美国的决策者就等于让中国用其软实力来影响美国人民。”这是美国安全中心创办的“中国拥有美国”网一篇文章对美国民众发出的“预警”,由此可见中国企业近些年在美投资与并购所引发的冲击。这样的担忧很容易让人联想到日本企业20世纪80年代在美国投资所遭遇的情况,当时美国人也担心会被“日本拥有”。为避免“被拥有”,美国政府提前准备了一个试图阻挡这种局面发生的“秘密武器”——对外国投资进行审核的美国外国投资委员会,其英文全称为“The Committee on Foreign Investment in the United States”。

            据了解,CFIUS是依据1950年《国防生产法案》第721条的规定,于1975年由时任福特总统颁发11858号行政命令而成立的。当时的背景是,很多产油国用大量资金购买美国资产,引发美国人担忧。随着美国经济与安全形势变化,有关CFIUS的法律法规也逐步有重大改变,甚至被一些人认为带上政治色彩。美国1993财年修正的国防授权法案要求:当收购者由外国政府控制或代表外国政府行为、收购可能影响美国国家安全时,应对收购进行调查。2007年通过的《外国投资与国家安全法案》,被认为主要针对日益增多的中国企业对美国资产的收购。该法案扩大了“国家安全”涵盖的范围,将国土安全和经济安全等因素纳入审查范围。一些外国企业收购也因“国安诅咒”受阻,而此前,CFIUS主要关注外国企业的控制是否会损害国防生产能力,是否会影响关键性战略资源的供给以及是否会导致非常规武器和技术的扩散。

            40年来,CFIUS发展成一个涉及美国16个政府部门的跨部委机构,成员由财政部、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、美国贸易代表办公室以及科技政策办公室的负责人组成。在适当的情况下,美国管理与预算办公室、经济顾问委员会、国家安全委员会、国家经济委员会与国土安全委员会也参与外资委的活动。与此同时,美国国家情报总监与劳工部长根据有关法律也是外资委中不投票的当然成员。根据规定,CFIUS主席是美国财政部长,具体运作由财政部投资安全办公室主任负责。因此,华盛顿特区宾夕法尼亚大道1500号财政部大楼5521号房间的办公室也就是美外资委的总部,相当于一个办公室挂两块牌子。

            美国财政部网站上有CFIUS简介,但没有设置发言人制度。据《环球时报》记者了解,CFIUS有4个固定雇员,处理日常文案接收、处理和协调工作,日常负责人是财政部投资安全办公室主任。CFIUS有非常严格的保密条款,从来不对涉案企业以及审查的案例公开发表看法。事实上,它只告知审查结果,并不通报审查过程。在外界看来,CFIUS可能是美国除情报和军事机构之外最不透明的联邦机构。


            CFIUS让美国总统两次叫停中企收购
            除国会议员以及一些企业界人士以外,普通美国民众对CFIUS并不太关心,了解也有限。有美国同行聊起CFIUS时,会用“secretive”(有“神神秘秘”之意)这个词来形容。小布什总统任内的助理国防部长理查德·珀尔2006年2月对美国哥伦比亚广播公司谈到与CFIUS的合作时说:“它开会讨论问题时,经常是在相当低的官僚层面。”在珀尔看来,这有点可笑。

            在美国,确实有一些政客对中国投资深感担忧,并敦促CFIUS应加强对来自中国投资的审查。但在国际投资组织看来,美国可以从全球巨大的投资流中获得好处,CFIUS的使命应是专业和非政治性的,它的审核程序应有助于美国“在保护至关重要的国家安全利益与推动经济发展之间”获得必要的平衡。

            中国企业与美国外资委打交道,既有失败的案例,也有成功的案例。如针对华为收购美国3Leaf公司的专利技术,CFIUS认为会“威胁美国安全”,最终导致华为2011年2月撤销该交易。2013年9月,双汇公司以47亿美元收购美国史密斯菲尔德公司的交易通过CFIUS审核,尽管美国国内对当时这笔最大的中国企业收购案有很多安全方面的担忧。但事实证明,该收购对提升美国经济、增加就业机会大有好处。该成功案例有助于打消美国一些人对中国在美国收购存在的担忧。

            根据美国财政部提供的信息,对于大部分的外资案,CFIUS一般会在最初的30天时间里完成审核。在某些情况下,CFIUS可能会对交易启动调查,但必须在45天之内完成。回顾历史,1988年时, 出于对日本企业在美国敏感行业日益增加投资的担忧,如富士通公司试图收购美国飞兆半导体公司,美国国会修订《国防生产法案》,授权总统从国家安全角度对外国在美投资进行调查,并赋予总统中止或是禁止任何被认为威胁国家安全的并购交易的权力。到目前为止,只有两起收购案被美国总统否决,且都涉及中国企业:一个是1990年中国航空技术进出口总公司对西雅图的飞机零部件制造商MAMCO制造公司的收购被老布什总统阻止;再就是中国民企三一重工收购的美国风电项目因“过于靠近美国海军训练设施”而被奥巴马阻止,但该决定受到三一重工的挑战,状告奥巴马政府和CFIUS并胜诉。


            对盟友、国企、私企区别对待
            针对中国企业在面临美国外资委审核时应注意哪些事项,美国企业研究所的常驻学者、长期跟踪中国对外投资的经济学家史剑道称,CFIUS可以审查任何在它看来存在国家安全风险的收购交易。在实际操作中,它的审查集中在技术领域。由于中国企业对美国的技术感兴趣,相当数量的收购计划都受到CFIUS的审查。不过,由于中国在美国的投资增长迅速,受CFIUS审核影响的投资比例相对比较小。

            根据美国企业研究所和传统基金会今年7月公布的报告显示,中国今年上半年的对外投资额达到创新高的900亿美元。对外投资的增加主要归功于中国私营企业在美国进行的收购。编写《中国全球投资跟踪》报告的史剑道预计,中国今年在美国的投资可能是去年全年的两倍。他认为,中国企业在美国的投资现在相当多元化,涉及娱乐业、地产、技术以及能源和金融这些比较传统的投资领域。这位熟悉CFIUS运作的美国学者认为,很多中国企业在向外资委主动提交有关并购案的信息时并没有提供CFIUS想要得到的信息。他建议,在向CFIUS提交信息前,中国企业应先进行内部审核,记录好正进行的和以往的商业活动,尽可能保持透明。他说:“一个力图收集并提供CFIUS所要得到信息的企业,同一个一直试图绕过美国有关规定的企业相比,显然前者是更让人放心的投资者。”但史剑道也强调:“CFIUS审查的关键是要看中国企业的资金来自哪里。”这意味着美国对中国国企和私企的区别对待。

            美国罗格斯大学法学院学者李继也对中国企业提出类似的建议:中国企业在打算收购美国企业时应主动向外资委进行申报并保持积极沟通。对中国企业是否可以借鉴日本企业当年的做法——即在一些强势国会议员所在的选区进行重点投资,通过增加当地的就业来提高并购案获得通过的概率,李继表示:“这不好说。日本毕竟是美国的盟友,投资给钱就能封住很多政客的嘴。”

            在一些学者看来,中国企业聘请熟悉国际并购业务以及外资委审核程序的律师对于并购案通过审查有帮助。还有分析认为,三一重工告赢奥巴马的官司与企业聘请的一个超级豪华的律师团有关。据了解,该律师团的5名律师分别来自美瑞和班克罗夫特律师事务所。美瑞公司合伙人中的35%都被评为美国顶尖的律师,而班克罗夫特律师事务所专注于美国最高法院、上诉、政府调查以及国家安全等案件,是美国在上述领域的顶尖律师事务所之一,公司的律师参与了最高法院的120起诉讼,也打过涉及国家安全方面的官司。

            对中国企业有关“美外资委在审核中国公司的并购案时是否戴有色眼镜”的关切,李继认为,“不一定,因为CFIUS内部的利益也不同”。李继说,中国企业在美国的投资并购多数都通过了,关键是没有构成国家安全的威胁,没通过通常是因为美方认为“涉及敏感领域”。CFIUS向国会提交的年度公开报告显示,2014年有24起来自中国的收购案属于该委员会审核的范围。在2012年到2014年期间,共有68起来自中国的收购受到审核,其中制造业33起,金融、信息和服务业13起,采矿业、水电等公用部门以及建筑业的收购19起,还有3起是在批发、零售和交通领域。2015年底,中国一家企业完成收购美国某保险公司的股权,但收购进度曾因CFIUS的审查和介入而延缓,原因是CFIUS 认为“该保险公司旗下的一家公司为美国政府部门的雇员提供职业责任险,这些雇员中包含美国执法人员、国家安全官员,甚至还有中情局的人员,尽管这个业务在总体业务中所占比例很小”。

            从统计数据看,中国并不是CFIUS针对的唯一国家。CFIUS2014年度报告列出收购美国关键技术公司的国家,其中英国有16起单独交易,6起联合交易,其次是加拿大和法国,分别是8起和7起单独交易,之后就是瑞士和中国,各有6起单独收购交易。报告显示,大的外国收购案主要集中在美国信息技术和电子行业。CFIUS得出结论,外国政府极有可能继续使用各种办法来获取美国关键技术。

            史剑道认为,相比于美国的盟国,中国企业的并购肯定会受到更严格的审查他说CFIUS的使命就是进行国家安全审核,像英日等盟国对美国构成的国家安全威胁显然比中俄这样的竞争对手要低。这位中国问题专家还表示,CFIUS的各个政府部门对中国在美投资当然会有不同意见,但这些内部分歧是严格保密的,而且CFIUS从来不对收购案的审查过程以及收购引发的争议发表看法。

            值得一提的是,美国外资委在审查中企收购案时,对国企和私营企业是区别对待的。伴随着中国对美国投资的大幅增加,部分美国人的担忧还会存在。有分析预测,主张对中国采取强硬贸易措施的特朗普上台后,中国企业在美国的并购或将受到更严格的审查。

            (资料来源:环球网)


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